Η πρόσφατη δημόσια συζήτηση στην Ελλάδα φέρνει αντιμέτωπους δύο έννομους κόσμους: το εθνικό Σύνταγμα και την ενωσιακή νομοθεσία. Αφορμή στάθηκαν πολύκροτες υποθέσεις — από την τραγωδία στα Τέμπη μέχρι οικονομικά σκάνδαλα όπως αυτό του ΟΠΕΚΕΠΕ — όπου η διερεύνηση πιθανών ποινικών ευθυνών υπουργών προσέκρουσε στο άρθρο 86 του Συντάγματος. Το άρθρο 86, γνωστό ως «νόμος περί ευθύνης υπουργών», προβλέπει ειδική μεταχείριση για μέλη της κυβέρνησης, αποτελώντας ουσιαστικά ένα θεσμικό φρένο σε απευθείας ποινικές έρευνες. Την ίδια στιγμή, η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (EPPO) — αρμόδια για εγκλήματα κατά του προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης — δηλώνει ότι τέτοια εθνικά «φρένα» αντιβαίνουν στο ευρωπαϊκό κράτος δικαίου.
Έτσι προκύπτει ένα κρίσιμο ερώτημα: Τι υπερισχύει τελικά; Το ελληνικό Σύνταγμα ως ανώτατος νόμος του κράτους ή η αρχή της υπεροχής του Ενωσιακού Δικαίου; Και μπορεί, άραγε, η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία να παρακάμψει μια ρητή συνταγματική διάταξη στο όνομα της εφαρμογής του Ενωσιακού Δικαίου; Το ζήτημα, άλλοτε θεωρητικό, βρέθηκε ξαφνικά στο προσκήνιο και απασχολεί έντονα την πολιτική σκηνή, τους νομικούς και την κοινή γνώμη της χώρας.
Τι προβλέπει το Άρθρο 86 του Συντάγματος
Το άρθρο 86 εισάγει ένα ειδικό καθεστώς ποινικής ευθύνης για υπουργούς και υφυπουργούς στην Ελλάδα. Για τυχόν αδικήματα που διαπράττουν «κατά την άσκηση των καθηκόντων» τους, οι κυβερνητικοί αξιωματούχοι δεν διώκονται όπως κάθε άλλος πολίτης, αλλά μόνον εφ’ όσον προηγηθεί απόφαση της Βουλής. Με άλλα λόγια, απαιτείται πρώτα κοινοβουλευτική άδεια (σύσταση ειδικής Προανακριτικής Επιτροπής και ψήφιση παραπομπής από την Ολομέλεια) προκειμένου να κινηθεί ποινική διαδικασία σε βάρος υπουργού.
Η ρύθμιση αυτή δεν είναι ελληνική «παραξενιά»· θεσπίστηκε ιστορικά σε πολλά ευρωπαϊκά κοινοβουλευτικά συστήματα τον 19ο αιώνα. Σκοπός της τότε ήταν να αποτραπεί η πολιτικοποίηση της ποινικής δίωξης — σε περιόδους με ασταθείς κυβερνήσεις υπήρχε φόβος ότι οι πολιτικοί αντίπαλοι θα μπορούσαν να χρησιμοποιούν ποινικές κατηγορίες για να ανατρέψουν κυβερνήσεις. Το φίλτρο της Βουλής θεωρήθηκε θεσμική δικλείδα απέναντι σε ενδεχόμενες καταχρηστικές διώξεις πολιτικών.
Στη σύγχρονη δημοκρατία, ωστόσο, η λογική αυτή μοιάζει ξεπερασμένη. Σε ένα κράτος δικαίου με ανεξάρτητη Δικαιοσύνη, η προστασία των υπουργών από τη δικαστική διερεύνηση αντιμετωπίζεται πλέον ως ένα αναχρονιστικό προνόμιο. Πράγματι, το άρθρο 86 έχει δεχθεί σφοδρή κριτική ως «θεσμικό απολίθωμα» που ενίοτε κρατά τους «κατ’ εξοχήν υπεύθυνους στο απυρόβλητο», δημιουργώντας στην κοινωνία ένα αίσθημα αδικίας. Αν και αναθεωρήθηκε εν μέρει το 2019 (καταργήθηκε η σύντομη προθεσμία παραγραφής των υπουργικών αδικημάτων), ο βασικός πυρήνας του, δηλ. η ανάγκη απόφασης της Βουλής, παραμένει σε ισχύ. Η πλήρης αλλαγή του θα απαιτούσε αναθεώρηση του Συντάγματος με τη χρονοβόρο διαδικασία δύο διαδοχικών κοινοβουλευτικών περιόδων, κάτι που δεν είναι άμεσα εφικτό.
Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία και η αρχή της υπεροχής του Ενωσιακού Δικαίου
Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία (EPPO) ιδρύθηκε ακριβώς για να αντιμετωπίσει εγκλήματα που βλάπτουν τα οικονομικά συμφέροντα της ΕΕ, όπως η απάτη με ευρωπαϊκά κονδύλια και η διαφθορά σε συγχρηματοδοτούμενα έργα. Βάσει του άρθρου 325 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της ΕΕ, όλα τα κράτη-μέλη έχουν υποχρέωση να προστατεύουν αποτελεσματικά τον προϋπολογισμό της Ένωσης. Επιπλέον, η Οδηγία PIF (2017/1371) ορίζει ότι η απάτη εις βάρος της ΕΕ πρέπει να διώκεται ποινικά με πραγματικά αποτελεσματικό τρόπο.
Ακριβώς για αυτό δημιουργήθηκε ο θεσμός της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας: για να ερευνά και να ασκεί διώξεις χωρίς πολιτικά φίλτρα όταν διακυβεύονται ευρωπαϊκά κονδύλια. Στην πράξη, όμως, στην Ελλάδα προέκυψε μια δυσλειτουργία: μόλις σε μια έρευνα της EPPO εμφανιστεί εμπλοκή υπουργού, η διαδικασία «παγώνει». Ο φάκελος μεταφέρεται στη Βουλή και η EPPO ουσιαστικά αδυνατεί να ασκήσει τις αρμοδιότητές της. Αυτό συνέβη τόσο στην περίπτωση του δυστυχήματος των Τεμπών όσο και στην υπόθεση των παράνομων αγροτικών επιδοτήσεων (ΟΠΕΚΕΠΕ) — δύο υποθέσεις διαφορετικής φύσης, που όμως μοιράζονται μια κρίσιμη παράμετρο: την πιθανή ευθύνη πολιτικών προσώπων σε ζητήματα με ευρωπαϊκή δημοσιονομική διάσταση.
Από τη σκοπιά του Ενωσιακού Δικαίου, το πρόβλημα είναι διττό. Πρώτον, τίθεται θέμα συμμόρφωσης με τις υποχρεώσεις της Ελλάδας έναντι της ΕΕ: εάν το εθνικό πλαίσιο εμποδίζει την αποτελεσματική δίωξη απάτης σε βάρος της Ένωσης, εγείρεται πιθανή παραβίαση του άρθρου 325 ΣΛΕΕ (άρθρο της Συνθήκης για τη Λειτουργία της ΕΕ για την καταπολέμηση της απάτης) και της ενωσιακής νομοθεσίας (EPPO Κανονισμός, Οδηγία PIF). Δεύτερον, ανακύπτει ζήτημα θεμελιωδών δικαιωμάτων: το άρθρο 47 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων κατοχυρώνει το δικαίωμα σε αποτελεσματική δικαστική προστασία. Όταν όμως η ποινική διερεύνηση εξαρτάται από πολιτική απόφαση, εύλογα τίθεται το θέμα αν αυτή η προστασία είναι πράγματι αποτελεσματική, όπως απαιτεί το Ενωσιακό Δίκαιο.
Η σύγκρουση, λοιπόν, είναι σοβαρή: Μπορεί ένα κράτος-μέλος να επικαλείται το Σύνταγμά του για να περιορίσει μια έρευνα της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας; Η θεμελιώδης αρχή είναι ότι το δίκαιο της Ένωσης υπερισχύει του Εθνικού Δικαίου όταν υπάρχει σύγκρουση. Αυτό έχει επιβεβαιωθεί σε πλειάδα αποφάσεων του Δικαστηρίου της ΕΕ, υποχρεώνοντας τα κράτη-μέλη να εφαρμόσουν το Ενωσιακό Δίκαιο ακόμη και έναντι αντιτιθέμενων εθνικών ρυθμίσεων.
Η επίσημη θέση της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας
Η ίδια η EPPO, μέσω εκπροσώπων της, έχει πάρει ξεκάθαρη θέση επί του ζητήματος. Σε ερώτηση του Dikastiko Reportaz για το αν μπορεί να ασκήσει απευθείας δίωξη σε υπουργούς στη βάση της υπεροχής του Ενωσιακού Δικαίου, η απάντηση που δόθηκε ήταν ξεκάθαρη: «Οι Συνθήκες της ΕΕ και ο Κανονισμός για την EPPO δεν προβλέπουν καμία εξαίρεση όσον αφορά την προσωπική ή επαγγελματική ιδιότητα των παραβατών». Με άλλα λόγια, η EPPO είναι αρμόδια να διερευνά και να διώκει όλα τα αδικήματα που βλάπτουν τον προϋπολογισμό της Ένωσης ανεξάρτητα από το ποιος είναι ο δράστης.
Ακόμα πιο ηχηρή είναι η επόμενη φράση της απάντησης: «Οποιοσδήποτε εθνικός νόμος εξαιρεί ορισμένα πρόσωπα από τον έλεγχο των εισαγγελικών αρχών είναι, κατά την άποψή μας, αντίθετος προς το δίκαιο της Ένωσης». Η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία δηλώνει δηλαδή ευθέως ότι ο ελληνικός συνταγματικός κανόνας περί ευθύνης υπουργών συνιστά απαράδεκτη εξαίρεση υπό το πρίσμα του Ενωσιακού Δικαίου. Μάλιστα, η EPPO γνωστοποίησε ότι έχει ενημερώσει επισήμως την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για το ζήτημα αυτό, ώστε να το αξιολογήσει. Δηλαδή, το θέμα έχει ήδη τεθεί και σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Επιτροπής, υπονοώντας ότι μπορεί να υπάρξει θεσμική αντίδραση (π.χ. σύσταση προς την Ελλάδα ή ακόμα και διαδικασία επί παραβάσει αν κριθεί ότι παραβιάζονται οι ενωσιακές υποχρεώσεις της).
Η δήλωση αυτή της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας είναι κομβική: ουσιαστικά προαναγγέλλει ότι, κατά την EPPO, το Ενωσιακό Δίκαιο υπερισχύει σε περιπτώσεις διαφθοράς ή απάτης με ευρωπαϊκά χρήματα, ακόμη κι αν το εθνικό Σύνταγμα προβλέπει ασυλίες. Πρόκειται για στάση σύμφωνη με τη γενική θεωρία της υπεροχής του ευρωπαϊκού δικαίου, αλλά πρωτόγνωρη ως προς το αντικείμενο σύγκρουσης, αφού εδώ συγκρούεται ευθέως ένας ευρωπαϊκός θεσμός με μια διάταξη εθνικού Συντάγματος. Όπως παρατηρούν αναλυτές, η κατάσταση αυτή φέρνει την Ελλάδα σε δύσκολη θέση έναντι των ευρωπαϊκών της δεσμεύσεων και παράγει πραγματικά αποτελέσματα — έρευνες μπλοκαρισμένες, κοινωνική δυσαρέσκεια και πίεση για αλλαγές.
Υποθέσεις που έφεραν το θέμα στο προσκήνιο
Δεν είναι θεωρητική η συζήτηση — συγκεκριμένες υποθέσεις έδειξαν στην πράξη το πρόβλημα.
- Τέμπη (2023): Το πολύνεκρο σιδηροδρομικό δυστύχημα ανέδειξε πιθανές ευθύνες και παραλείψεις κρατικών αξιωματούχων. Η EPPO εξέτασε την υπόθεση διότι σχετιζόταν με έργο τηλεδιοίκησης συγχρηματοδοτούμενο από την ΕΕ (σύμβαση 717/2014). Ωστόσο, όταν προέκυψε ενδεχόμενη εμπλοκή των τότε αρμόδιων υπουργών (π.χ. του πρώην υπουργού Μεταφορών), η έρευνα δεν μπορούσε να προχωρήσει: λόγω του άρθρου 86, ο φάκελος έπρεπε να διαβιβαστεί στη Βουλή για τυχόν άδεια δίωξης. Αυτό προκάλεσε έντονο δημόσιο προβληματισμό: οι οικογένειες των θυμάτων είδαν την αναζήτηση ευθυνών να σκοντάφτει σε ένα θεσμικό τείχος, ενώ η Ευρωπαία Εισαγγελέας Λάουρα Κοβέσι εξέφρασε ανοιχτά την ενόχλησή της. Χαρακτηριστικά ανέφερε σε δημόσια τοποθέτησή της: «Δεν είμαι χαρούμενη για τον νόμο περί ευθύνης υπουργών… δικό μας καθήκον είναι να βρούμε την αλήθεια και να αποδώσουμε δικαιοσύνη, όμως μας μπλοκάρουν» (δήλωση που μεταφέρθηκε από ελληνικά ΜΜΕ).
- ΟΠΕΚΕΠΕ (2023-2025): Πρόκειται για σκάνδαλο φερόμενων παράνομων αγροτικών επιδοτήσεων μέσω του Οργανισμού Πληρωμών (ΟΠΕΚΕΠΕ). Εδώ, η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία ερευνά απάτες με ευρωπαϊκές αγροτικές ενισχύσεις — δηλαδή μια κατ’ εξοχήν περίπτωση αρμοδιότητάς της. Στην υπόθεση εμπλέκονται υπηρεσιακοί παράγοντες, αλλά υπάρχει υπόνοια ότι ενδέχεται να αγγίζει και πολιτικά πρόσωπα. Ήδη ένα πρώτο μέρος της δικογραφίας εστάλη στη Βουλή για πρώην υπουργό Αγροτικής Ανάπτυξης, ενώ σύμφωνα με πληροφορίες επίκειται και δεύτερο σκέλος με νέους εμπλεκόμενους υπουργούς (ακόμα και εκτός του συγκεκριμένου υπουργείου). Και εδώ τέθηκε το ερώτημα: μπορεί η EPPO να παρακάμψει τον νόμο περί ευθύνης υπουργών και να ασκήσει η ίδια διώξεις, πατώντας στην αρχή της υπεροχής; Οι φήμες και μόνο περί ενός τέτοιου ενδεχομένου προκάλεσαν θύελλα νομικών συζητήσεων και πολιτικών αντιπαραθέσεων.
- Ταμείο Ανάκαμψης και άλλα ευρωπαϊκά προγράμματα: Παρότι δεν έχει δημοσίως ανακύψει συγκεκριμένη δίωξη υπουργού από την EPPO σε αυτά τα πεδία, το ζήτημα έχει προληπτικά τεθεί. Δεδομένου ότι τελούνται υπό διαχείριση τεράστια κονδύλια της ΕΕ, οποιαδήποτε σοβαρή καταγγελία διαφθοράς θα διερευνάται από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία. Έτσι, υπάρχει το ερώτημα: αν ποτέ σε τέτοια υπόθεση ενέχεται πολιτικό πρόσωπο, θα επαναληφθεί το ίδιο σενάριο ασυλίας; Η δημόσια συζήτηση προετοιμάζει το έδαφος και για αυτό το ενδεχόμενο, πιέζοντας την πολιτεία να δώσει λύση πριν δημιουργηθεί «δεδικασμένο ατιμωρησίας».
Οι παραπάνω περιπτώσεις έφεραν στο φως όχι μόνο νομικά ζητήματα αλλά και έντονα ηθικοπολιτικά διλήμματα. Από τη μία πλευρά, υπάρχει η απαίτηση της κοινωνίας για λογοδοσία «χωρίς εξαιρέσεις» — ειδικά όταν πρόκειται για τραγωδίες ή σκάνδαλα που πλήττουν το δημόσιο αίσθημα. Από την άλλη, τίθενται ζητήματα θεσμικής τάξης: πού αρχίζουν και πού τελειώνουν οι αρμοδιότητες ενός ευρωπαϊκού οργάνου μέσα σε ένα κράτος-μέλος; Και μήπως η αρχή της ισονομίας (ίση μεταχείριση όλων ενώπιον του νόμου) επιβάλλει τελικά την εξάλειψη αυτών των προνομιακών ρυθμίσεων; Η σύγκρουση αυτή μεταξύ λογοδοσίας και θεσμικής νομιμότητας είναι εμφανής σε κάθε σχετική αντιπαράθεση.
Νομική διαμάχη: Μπορεί να παρακαμφθεί το Άρθρο 86;
Οι απόψεις των συνταγματολόγων και γενικά της νομικής κοινότητας στην Ελλάδα παρουσιάζουν ενδιαφέρουσες διαφοροποιήσεις. Κατ’ αρχάς, υπάρχει πλέον μια σχεδόν καθολική παραδοχή πως το άρθρο 86 είναι μια προβληματική και παρωχημένη διάταξη — λίγοι το υπερασπίζονται ως έχει. Η συζήτηση επικεντρώνεται κυρίως στο πώς μπορεί (ή δεν μπορεί) να αλλάξει ή να παρακαμφθεί:
- Η «τυπική» άποψη — Μόνο με Αναθεώρηση: Ένα ισχυρό ρεύμα νομικών (μεταξύ των οποίων ο καθηγητής Σπύρος Βλαχόπουλος και ο πρώην αντιπρόεδρος κυβέρνησης/συνταγματολόγος Ευάγγελος Βενιζέλος) υποστηρίζει ότι, παρά το πρόβλημα, η λύση δεν μπορεί να είναι η παράκαμψη του Συντάγματος. Σύμφωνα με αυτή την άποψη, μόνο μια συνταγματική αναθεώρηση μπορεί να άρει το ειδικό καθεστώς των υπουργών. Η ιδέα ότι η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα αγνοήσει μονομερώς μια ρητή διάταξη του Συντάγματος θεωρείται ακραία και νομικά επισφαλής. Όπως λένε χαρακτηριστικά, δεν νοείται «ισχυρός εισαγγελικός ακτιβισμός» πέραν του Συντάγματος — οποιαδήποτε υπέρβαση θα άνοιγε επικίνδυνο προηγούμενο. Η ασφαλής οδός, έστω και αν απαιτεί χρόνο, είναι να τροποποιηθεί ο ίδιος ο συνταγματικός κανόνας μέσω της προβλεπόμενης διαδικασίας. (Σημειωτέον, η σημερινή κυβέρνηση έχει ήδη ανακοινώσει ότι προτίθεται να θέσει το άρθρο 86 σε αναθεώρηση στην επόμενη συνταγματική διαδικασία του 2029, αναγνωρίζοντας έτσι και επίσημα την ανάγκη αλλαγής του.)
- Η δυναμική/ερμηνευτική προσέγγιση — «Ζωντανό» Σύνταγμα: Από την άλλη, αρκετοί έγκριτοι συνταγματολόγοι (όπως οι Νίκος Αλιβιζάτος, Αντώνης Μανιτάκης, Ξενοφών Κοντιάδης) υιοθετούν μια πιο ευέλικτη θεώρηση. Μιλούν για ένα Σύνταγμα «ζωντανό», το οποίο ερμηνεύεται εξελικτικά και όχι αποσπασμένο από την κοινωνική και θεσμική πραγματικότητα. Σύμφωνα με αυτήν τη σχολή σκέψης, οι συνταγματικές διατάξεις πρέπει να ερμηνεύονται υπό το φως των σύγχρονων αναγκών — συμπεριλαμβανομένων των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη συμμετοχή στην ΕΕ. Ένα επιχείρημα εδώ είναι το παράδειγμα του άρθρου 16: το Σύνταγμα απαγορεύει ρητά τα ιδιωτικά πανεπιστήμια, όμως το Συμβούλιο της Επικρατείας (ΣτΕ) πρόσφατα ερμήνευσε την απαγόρευση αυτή συσταλτικά, λαμβάνοντας υπ’ όψιν το ευρωπαϊκό κεκτημένο. Συγκεκριμένα, με την απόφαση αριθ. 1918/2025, το ΣτΕ έκρινε ότι επιτρέπεται η λειτουργία παραρτημάτων ξένων πανεπιστημίων σε συνεργασία με ιδιωτικά κολέγια στην Ελλάδα, παρά το γράμμα του άρθρου 16, διότι «το Δικαστήριο υποχρεούται να ερμηνεύει το Σύνταγμα σε αρμονία με το Ενωσιακό Δίκαιο». Χωρίς καμία τυπική συνταγματική αλλαγή, λοιπόν, η απαγόρευση κάμφθηκε ερμηνευτικά για να συμβιβαστεί με τις ευρωπαϊκές επιταγές.
Αυτό το παράδειγμα οδήγησε ορισμένους να αναρωτηθούν τολμηρά: «μήπως θα μπορούσε ανάλογα να ερμηνευθεί και το άρθρο 86 υπό το φως του ευρωπαϊκού δικαίου, ώστε η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία να μπορεί να ασκεί δίωξη σε υποθέσεις όπως του ΟΠΕΚΕΠΕ χωρίς άδεια της Βουλής;» Αν δηλαδή το Σύνταγμα μπορεί να «προσαρμοστεί» ερμηνευτικά στις απαιτήσεις της ΕΕ (όπως έγινε με τα εκπαιδευτικά ιδρύματα), ίσως μπορεί να θεωρηθεί ότι η φράση «δεν διώκονται χωρίς άδεια της Βουλής» δεν ισχύει όταν πρόκειται για εγκλήματα κατά της Ένωσης.
Ωστόσο, η αντίθετη όχθη προειδοποιεί: άλλο πράγμα μια δικαστική ερμηνεία από το ανώτατο δικαστήριο της χώρας (όπως στο άρθρο 16) κι άλλο μια de facto παράκαμψη του Συντάγματος από ένα υπερεθνικό όργανο όπως η EPPO. Η τελευταία εκδοχή θεωρείται από πολλούς υπέρμετρα τολμηρή, αν όχι αβάσιμη. Ακόμη και νομικοί που τάσσονται υπέρ του «ζωντανού Συντάγματος» αναγνωρίζουν ότι μια μονομερής κίνηση της EPPO θα συνιστούσε θεσμική περιπέτεια με άδηλη κατάληξη στα δικαστήρια.
- Μια ενδιάμεση λύση – Έρευνα από την EPPO, αλλά δίωξη μέσω Βουλής: Κάποιοι νομικοί προτείνουν έναν συμβιβασμό των ανωτέρω. Σύμφωνα με αυτή την προσέγγιση, η EPPO μπορεί μεν να διενεργεί πλήρη έρευνα και συγκέντρωση αποδεικτικού υλικού ακόμη και όταν εμπλέκονται υπουργοί, αξιοποιώντας τις υπερεθνικές της αρμοδιότητες, χωρίς όμως να ολοκληρώνει η ίδια την ποινική δίωξη. Όταν φτάνει η στιγμή της απαγγελίας κατηγοριών, ενεργοποιείται το ελληνικό συνταγματικό πλαίσιο: ο φάκελος διαβιβάζεται στις εθνικές αρχές — εν προκειμένω στη Βουλή — για τις περαιτέρω ενέργειες. Έτσι, η EPPO ουσιαστικά θα μπορούσε να λειτουργήσει ως προανακριτικός μηχανισμός, διασφαλίζοντας ότι οι υποθέσεις δεν θα συγκαλυφθούν, αλλά θα παρέδιδε τη «σκυτάλη» στο ελληνικό σύστημα όταν πρόκειται για υπουργούς. Αυτή η φόρμουλα προσπαθεί να σεβαστεί και την υπεροχή του Ενωσιακού Δικαίου (δίνοντας στην EPPO ρόλο) και το γράμμα του Συντάγματος (αφήνοντας την τελική δίωξη στη Βουλή). Σημειώνεται ότι σε μεγάλο βαθμό αυτό ήδη συμβαίνει σήμερα: για παράδειγμα, στην υπόθεση ΟΠΕΚΕΠΕ η EPPO έχει διεξαγάγει εκτενή έρευνα, αλλά όταν ήρθε στο φως όνομα υπουργού, έστειλε τον σχετικό φάκελο στο Ελληνικό Κοινοβούλιο για τα περαιτέρω.
Εν τέλει, δεν υπάρχει πλήρης ομοφωνία στη νομική κοινότητα. Όμως διαφαίνεται μια πλειοψηφική τάση: πολλοί συνταγματολόγοι, ακόμη κι αν θεωρούν ανεπιθύμητο το άρθρο 86, εκφράζουν επιφυλάξεις απέναντι σε οποιαδήποτε λύση που παρακάμπτει ανοιχτά το Σύνταγμα χωρίς προηγούμενη αναθεώρηση. Παράλληλα, η πίεση της κοινής γνώμης και η σημασία της λογοδοσίας τροφοδοτούν τις πιο ριζοσπαστικές φωνές, που ζητούν να δοθεί ένα τέλος στην «προνομιακή ατιμωρησία». Στο σταυροδρόμι αυτό, ο ρόλος των δικαστηρίων (εθνικών και ευρωπαϊκών) θα είναι καθοριστικός, καθώς πιθανότατα αυτοί θα κληθούν να λύσουν τον γόρδιο δεσμό εφ’ όσον η σύγκρουση κορυφωθεί.
Στάσεις των θεσμών: Ελλάδα vs Ευρωπαϊκή Ένωση
Το ζήτημα έχει και έντονη πολιτική διάσταση, με τους εμπλεκόμενους θεσμούς να διαμορφώνουν στάσεις:
- Ελληνική Κυβέρνηση: Η επίσημη θέση του Μεγάρου Μαξίμου είναι ότι δεν υφίσταται τρόπος η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία να αγνοήσει το άρθρο 86. Κυβερνητικοί αξιωματούχοι κάνουν λόγο για «καμία νομική βάση» σε σενάρια παράκαμψης του άρθρου 86 από την EPPO, υπογραμμίζοντας ότι το ελληνικό Σύνταγμα παραμένει σε ισχύ έως ότου τροποποιηθεί. Πράγματι, ο κυβερνητικός εκπρόσωπος επεσήμανε πως η ίδια η κα Κοβέσι, σε δημόσιες δηλώσεις της, δεν είπε ότι θα παρακάμψει τη διαδικασία — αντιθέτως, επιβεβαίωσε ότι γνωρίζει τα νομικά εμπόδια. Η κυβέρνηση, μάλιστα, συμφώνησε επί της αρχής με την Ευρωπαία Εισαγγελέα ότι πρέπει να αλλάξει το άρθρο 86 (μέσω συνταγματικής αναθεώρησης), ενώ χαρακτήρισε «παραμύθια» οποιαδήποτε φήμη ότι η EPPO μπορεί μόνη της να ακυρώσει την ισχύ του. Εν ολίγοις, η ελληνική πλευρά επιμένει ότι ο σεβασμός του Συντάγματος είναι αδιαπραγμάτευτος και μέχρι να αλλάξει, ισχύει. Ωστόσο, η παραδοχή της ανάγκης αλλαγής δείχνει ότι, τουλάχιστον, πολιτικά η πίεση έχει γίνει αντιληπτή.
- Ευρωπαϊκή Επιτροπή: Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή βρίσκεται σε λεπτή θέση. Από τη μία, οφείλει να διασφαλίσει την εφαρμογή του Ενωσιακού Δικαίου στα κράτη-μέλη· από την άλλη, αν και έχει τη θεσμική δυνατότητα να παρέμβει, ακόμη και όταν η σύγκρουση αφορά συνταγματική διάταξη κράτους-μέλους, κατά κανόνα αποφεύγει την άμεση σύγκρουση, επιλέγοντας πολιτική πίεση και αναμονή δικαστικής κρίσης. Σύμφωνα με ρεπορτάζ του Euractiv, η Επιτροπή είχε ενημερωθεί ήδη από τον Ιανουάριο του 2024, μέσω επιστολής της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας, για τα εμπόδια που εγείρει το άρθρο 86 στις έρευνες διαφθοράς στην Ελλάδα. Η EPPO, στην ίδια επικοινωνία, ουσιαστικά έδειξε την Επιτροπή ως αρμόδια να εξετάσει τη συμβατότητα του άρθρου 86 με το ευρωπαϊκό δίκαιο, αφήνοντας αιχμές για ολιγωρία των Βρυξελλών. Δεν είναι τυχαίο ότι η ίδια η Λάουρα Κοβέσι, μιλώντας δημοσίως, κάλεσε τους Έλληνες πολιτικούς να αλλάξουν τον νόμο που παρέχει ασυλία, λέγοντας ότι πρόκειται για θέμα κράτους δικαίου στην ΕΕ (δήλωση που μετέφερε το Euractiv). Μέχρι στιγμής, η Κομισιόν δεν έχει κινήσει επίσημα κάποια διαδικασία κυρώσεων, όμως παρακολουθεί στενά την κατάσταση. Σε ανάλογες περιπτώσεις, αν κρίνει ότι ένα κράτος παραβιάζει τις υποχρεώσεις του, μπορεί να εκκινήσει διαδικασία επί παραβάσει που ενδέχεται να φτάσει στο Δικαστήριο της ΕΕ. Δεν αποκλείεται λοιπόν — αν το θέμα παραμείνει ανεπίλυτο — η Ελλάδα να κληθεί απολογούμενη στο Λουξεμβούργο για το καθεστώς ασυλίας των υπουργών. Προς το παρόν, ωστόσο, φαίνεται πως ασκείται μόνο πολιτική πίεση παρά νομική δράση: η Επιτροπή φέρεται να έχει συστήσει ανεπίσημα στην Αθήνα να μεριμνήσει για την αλλαγή της προβληματικής διάταξης.
- Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και άλλοι φορείς: Το θέμα έχει φτάσει και στο Ευρωκοινοβούλιο μέσω συζητήσεων σε επιτροπές. Έλληνες ευρωβουλευτές, όπως ο καθηγητής Νικόλας Φαραντούρης, έθεσαν το ζήτημα σε ειδική εκδήλωση στις Βρυξέλλες, τονίζοντας ότι «οι συνταγματικές διατάξεις πρέπει να ερμηνεύονται υπό το φως της έννομης τάξης της Ένωσης και δεν μπορούν να την αντιστρατεύονται». Ο ίδιος σημείωσε ότι η ΕΕ δεν μπορεί να ανέχεται «μαύρες τρύπες όπως το άρθρο 86 που καταλήγουν σε απόλυτη ασυλία, ‘καταπίνοντας’ βασικές αρχές της ενωσιακής έννομης τάξης, της έννομης προστασίας και του κράτους δικαίου». Παράλληλα, εκπρόσωποι της κοινωνίας των πολιτών — π.χ. η πρόεδρος του συλλόγου θυμάτων Τεμπών, Μαρία Καρυστιανού — απηύθυναν έκκληση σε EPPO και Κομισιόν «να εφαρμόσουν το ευρωπαϊκό δίκαιο και την αρχή της υπεροχής απέναντι στην ‘ασπίδα’ που προστατεύει τους υπουργούς», κατηγορώντας τους ευρωπαϊκούς θεσμούς ότι δεν χρησιμοποιούν τα εργαλεία που έχουν, υπονομεύοντας την εμπιστοσύνη των πολιτών στη δικαιοσύνη. Αυτές οι δηλώσεις δείχνουν ότι, τουλάχιστον σε επίπεδο διακήρυξης, υπάρχει ένα μέτωπο που ωθεί προς δυναμική εφαρμογή του Ενωσιακού Δικαίου.
- Δικαστικό Σώμα στην Ελλάδα: Ένα ενδιαφέρον στοιχείο είναι η θέση που θα κρατήσουν τα ελληνικά δικαστήρια, εάν βρεθούν μπροστά σε αυτή τη σύγκρουση. Ήδη, ο πρόεδρος της Ένωσης Δικαστών και Εισαγγελέων, Χριστόφορος Σεβαστίδης, δήλωσε ότι «δεν θα έπρεπε [οι υπουργοί] να απολαμβάνουν ειδικής προνομιακής αντιμετώπισης σε σχέση με τους πολίτες», αφήνοντας να εννοηθεί ότι το δικαστικό σώμα βλέπει αρνητικά τη διαιώνιση της ασυλίας. Επιπλέον, υπάρχει προηγούμενο δικαστικής στάσης: σε περίπτωση που νόμος αντίκειται στο Σύνταγμα, τα δικαστήρια τον κηρύσσουν μη εφαρμοστέο. Εδώ όμως έχουμε την αντιστροφή — ένας συνταγματικός κανόνας που πιθανότατα αντίκειται σε υπέρτερη ενωσιακή υποχρέωση, όπως αυτή απορρέει από το άρθρο 325 ΣΛΕΕ και το πλαίσιο της EPPO, χωρίς ωστόσο να έχει ακόμη υπάρξει τελεσίδικη δικαστική κρίση επί της σύγκρουσης. Θα μπορούσε ένα ελληνικό δικαστήριο να κηρύξει μη εφαρμοστέο το ίδιο το άρθρο 86 σε μια συγκεκριμένη υπόθεση λόγω υπεροχής του ευρωπαϊκού δικαίου; Πρόκειται για πρωτοφανές σενάριο, αλλά όχι εντελώς αδιανόητο υπό το φως της απόφασης του ΣτΕ για το άρθρο 16. Αν η υπόθεση οδηγηθεί στο ακροατήριο (π.χ. σε Ειδικό Δικαστήριο μετά από άδεια της Βουλής) και παράλληλα έχει τεθεί θέμα Ευρωπαϊκού Δικαίου, ίσως δούμε προδικαστικό ερώτημα προς το Δικαστήριο της ΕΕ, ώστε αυτό να αποφανθεί για τη συμβατότητα του ελληνικού καθεστώτος με το δίκαιο της Ένωσης. Ένα τέτοιο ενδεχόμενο θα έδινε την τελική απάντηση στο υψηλότερο δυνατό επίπεδο.
Σε τι σημείο βρισκόμαστε και τι μέλλει γενέσθαι;
Το ζήτημα της παράκαμψης ή μη του άρθρου 86 από την Ευρωπαϊκή Εισαγγελία αγγίζει τον πυρήνα της σχέσης Εθνικού και Ενωσιακού Δικαίου. Μπορεί, λοιπόν, να παρακαμφθεί; Η αλήθεια είναι πως ξεκάθαρη, πρακτική απάντηση δεν έχει ακόμη δοθεί — βρισκόμαστε ενώπιον μιας «νομικής γκρίζας ζώνης».
Από τη μια, η στάση της EPPO είναι σαφής: θεωρεί πως έχει δικαιοδοσία ανεξαρτήτως προσώπου και πως ο εθνικός κανόνας ασυλίας αντίκειται στο δίκαιο της ΕΕ. Αυτό υποδηλώνει ότι, εφ’ όσον κριθεί απολύτως αναγκαίο για την προστασία των ευρωπαϊκών συμφερόντων, η EPPO θα μπορούσε να επιχειρήσει μια κίνηση υπέρβασης — π.χ. να απαγγείλει κατηγορίες σε υπουργό χωρίς την άδεια της Βουλής — επικαλούμενη ευθέως την υπεροχή του Ενωσιακού Δικαίου. Έχει μάλιστα προαναγγελθεί ότι εντός της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας αναζητήθηκε και βρέθηκε νομική φόρμουλα που στηρίζεται στην υπεροχή του Ενωσιακού Δικαίου, για να υπερκεραστούν τα εμπόδια του άρθρου 86.
Από την άλλη, θεσμικά η κατάσταση παραμένει ως έχει: το άρθρο 86 παραμένει σε ισχύ και δεσμεύει τις ελληνικές Αρχές. Χωρίς συνταγματική αναθεώρηση ή χωρίς μια δικαστική απόφαση που να το εξουδετερώνει έναντι του ευρωπαϊκού δικαίου, οποιαδήποτε απόπειρα παράκαμψης κινδυνεύει να προσκρούσει σε νομικά τείχη. Για παράδειγμα, αν η EPPO εξέδιδε ευρωπαϊκό ένταλμα σύλληψης ή κλητήριο θέσπισμα για Έλληνα υπουργό, οι ελληνικές δικαστικές αρχές πιθανότατα θα ήλεγχαν τη νομιμότητα τέτοιας ενέργειας υπό το φως του Συντάγματος. Το πιθανότερο είναι ότι θα ανέκυπτε συνταγματικό ζήτημα, το οποίο θα παρέπεμπαν στο Ανώτατο Ειδικό Δικαστήριο ή/και στο Δικαστήριο της ΕΕ για επίλυση.
Επομένως, πρακτικά, το αν θα παρακαμφθεί το άρθρο 86 εξαρτάται από διάφορους παράγοντες:
- Τις πρωτοβουλίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, δηλαδή αν θα απαιτήσει θεσμικά από την Ελλάδα να αλλάξει το καθεστώς ή αν θα αφήσει την πίεση να ασκηθεί μέσω των υποθέσεων.
- Την ελληνική πολιτική βούληση: Αν η κυβέρνηση προκρίνει επιτάχυνση της αναθεώρησης ή άλλες νομοθετικές αλλαγές (π.χ. κατάργηση του εκτελεστικού νόμου 3126/2003 (περί ευθύνης Υπουργών) ή τροποποίηση των διαδικαστικών διατάξεων) ώστε να μετριάσει το πρόβλημα πριν αυτό «σκάσει».
- Τις δικαστικές εξελίξεις: Μια πιθανή παραπομπή προδικαστικού ερωτήματος στο Δικαστήριο της ΕΕ ή μια απόφαση ελληνικού δικαστηρίου που θα ακολουθεί το παράδειγμα του άρθρου 16 (ερμηνεία σε συμφωνία με το Ενωσιακό Δίκαιο) θα καθορίσει το νομικό τοπίο.
- Τη στάση της ίδιας της Ευρωπαϊκής Εισαγγελίας στην πράξη: Μέχρι στιγμής, η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία δεν έχει τραβήξει το σκοινί στα άκρα· έχει επισημάνει το θέμα και έχει διαβιβάσει δικογραφίες στη Βουλή, σεβόμενη τύποις το Σύνταγμα, ενώ παράλληλα πιέζει παρασκηνιακά. Εάν όμως προκύψει υπόθεση τόσο σοβαρή που θα θεωρήσει ότι δεν μπορεί να περιμένει (π.χ. κίνδυνος παραγραφής ή απώλειας κρίσιμων στοιχείων), δεν αποκλείεται να δούμε μια άμεση ενέργεια ως «crash test» για το άρθρο 86.
Αντικειμενικά, το τοπίο παραμένει αβέβαιο. Η ασφαλέστερη εκδοχή είναι ότι προς το παρόν η Ευρωπαϊκή Εισαγγελία θα συνεχίσει να κινείται εντός πλαισίου, δηλαδή να ερευνά σε βάθος και να συλλέγει στοιχεία, αλλά όταν συναντά υπουργικό αξίωμα θα διαβιβάζει υποχρεωτικά τη σκυτάλη στη Βουλή. Αυτό σημαίνει ότι — μέχρι νεωτέρας — το άρθρο 86 de facto δεν έχει παρακαμφθεί. Ωστόσο, η ίδια η δημόσια συζήτηση και η θεσμική πίεση που έχει προκληθεί αποτελούν σημάδια αλλαγής. Το ότι ένα «εσωτερικό» μας ζήτημα έγινε αντικείμενο ευρωπαϊκού ενδιαφέροντος, με θεσμούς της ΕΕ να παρεμβαίνουν, είναι από μόνο του εξέλιξη-τομή.
